Почему в Министерстве обороны (МО) в разгар войны стала возможной коррупция такого масштаба? Почему антикоррупционный блок министерства — а его курирует Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) — не сработал на упреждение, позволив системе управления работать на карман отдельных людей? Срабатывает ли этот механизм в других министерствах? Все ли центры коррупции вычищены из МО после того, как министр сохранил свою должность? Зачем Резников перегружает антикоррупционное подразделение, которое сам же и ликвидировал?
Попробуем на примере кейса МО разобраться в институциональных проблемах системы госуправления в общем, где, по словам главы НАПК, «каждый орган центральной власти в перспективе должен работать как антикоррупционный, а не только Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) и Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции».
— Александр Федорович, на фоне мощных коррупционных скандалов, в частности в Минобороны, общество, медиа и экспертная среда раскололись. «Сначала — независимость, потом — справедливость, иначе потеряем страну», «Систему нельзя менять во время войны». Речь идет не только о возможной разбалансировке системы госуправления после громких отставок, но и об угрозе утраты доверия и поставок вооружения нашими западными партнерами. Создание Штатами Межведомственной рабочей группы по надзору в Украине, куда вошли инспекторы Минобороны, Госдепа и USAID, — красный сигнал. Но, стараясь сохранить лицо власти, отказавшись от публичного изобличения коррупционеров и ротаций, после победы над внешним врагом мы можем увидеть, что проиграли врагу внутреннему. Что скажете?
— Я абсолютно уверен, что процессы сопротивления агрессору и развития Украины как государства должны быть параллельными. Вместе с тем все, что мы можем делать и изменять непублично, мы должны менять непублично. Но там, где изменения, к сожалению, возможны только за счет публичных коммуникаций, мы не должны этого бояться.
НАПК в рамках своих полномочий делает все, чтобы государственная система предотвращения коррупции была саморегулируемой. Но война порождает дополнительные вызовы добропорядочности и справедливости, связанные с ограничением доступа граждан к информации. Именно поэтому для нас сейчас ключевым является развитие внутренних подразделений предотвращения коррупции в органах власти, в первую очередь в секторе безопасности и обороны. На этой неделе я подпишу приказ о создании отдельного управления НАПК, которое будет заниматься развитием добропорядочности в сфере безопасности и обороны.
Несколько дней назад я также назначил нового заместителя, Ярослава Любченко (бывшего руководителя юридического департамента НАПК. — И.В.), приоритетом деятельности которого станет развитие добропорядочности в сфере безопасности и обороны, и вообще обеспечение всех руководителей центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) системными материалами для налаживания работы антикоррупционных подразделений. Мы понимаем, как это сделать. И сейчас есть запрос непосредственно от министра обороны — помочь ему с развитием добропорядочности в министерстве.
— Не слишком ли поздно?
— Как метко сказал автор вашего издания Юрий Николов, который, собственно, и поднял вопрос с закупками в Министерстве обороны, быстрая реакция министерства, президента на эти коррупционные факты свидетельствует, что в Украине ведется борьба с коррупцией. И это именно о том, что у украинцев есть сумасшедший запрос на справедливость. Например, 84% граждан Украины — вдвое больше, по сравнению с довоенным периодом (44%) — готовы выходить на протесты против коррупции. И от политического руководства страны должен быть ответ на такой запрос.
В предотвращении коррупции есть такое понятие как tone at the top — «тон сверху». В украинском обществе это именно о нулевой толерантности к коррупции. Поэтому вещи, которые уже стали публичными, формируют и у западных партнеров образ Украины как страны, которая борется с коррупцией. Которая не в ДНК украинцев, а является следствием нашей общей колониальной истории с самой коррумпированной российской автократией.
— «Каждый орган центральной власти в перспективе должен работать как антикоррупционный, а не только НАБУ, САП и НАПК. Это наша цель — большая классная цель». Но озвученная вами два года назад цель оказалась недосягаемой. И, к сожалению, протестировала ее война. С какой же отдачей работают 12 тысяч работников антикоррупционных управлений в министерствах и других ЦОИВ, если главный коррупционный скандал произошел в самом сердце воюющей страны?
— К сожалению, к этой цели мы действительно движемся очень медленно. Государственная антикоррупционная стратегия, которую приняли летом, два года ждала решения парламента. И если стратегия — это о видении, то государственная антикоррупционная программа — о реальных мерах, сроках и ответственных. Так вот теперь эта, согласованная со всеми институциями и ветвями власти программа, с января в прямом смысле лежит на столе у премьера, а правительство почему-то не в состоянии ее утвердить. Снова ждем. С критическими потерями времени. Поскольку мы надеялись на быстрое принятие антикоррупционной стратегии и ее реализацию, на этот момент она должна быть уже наполовину реализована. Теперь Украине придется за два года и десять месяцев выполнять стратегию, рассчитанную на пять лет.
Что касается антикоррупционных уполномоченных и подразделений предотвращения коррупции в министерствах и других органах власти, то они не могут работать автономно, без воли руководителя. Я еще раз повторяю, именно «тон сверху» важен для того, чтобы каждый орган государственной власти стал антикоррупционным. У нас есть проблемы с этим. Как и с недостаточным уровнем взаимодействия уполномоченных с министрами и руководителями ЦОИВ, что мы фиксировали, в том числе в Министерстве обороны, низким уровнем коммуникации антикоруполномоченных между собой как сообщества, отсутствием материалов, необходимых для их развития. Как все это преодолеть, как раз и расписано в антикоррупционной программе.
Офис президента
— Но пан Резников на всех уровнях представляет «перезагрузку» антикоррупционного блока МО, перед тем обвинив во всех бедах именно антикоррупционное подразделение, «которое не справилось с задачами». Конечно, когда министр заинтересован в получении результата, ему не нужно ждать, чтобы правительство что-то там утвердило, он сам даст зеленый свет антикоррупционному блоку. Но я не просто так спросила, не опоздал ли министр. Потому что перед разговором внимательно прочитала вашу многомесячную переписку.
Это же министр обороны после ряда докладов о нарушениях, в частности и в сфере закупок министерства, пошел на незаконное сокращение антикоррупционного управления, которое вы курируете и которое с лета, находясь в стадии расформирования, практически не работало? Это же министр обороны только в декабре после третьего (!) предписания НАПК с требованием прекратить незаконные действия отменил директиву о сокращении управления? Но сразу же начал служебную проверку антикоруправления, по сути выдавливая его руководителя пана Чухрая с должности. Какая-то очень странная перезагрузка.
— Для любой организации добропорядочность измеряется в двух аспектах. В культурном — как соблюдение этических стандартов, когда человек ведет себя добропорядочно, даже если на него никто не смотрит. И организационном — когда действительно налаживается эффективность системы, которая не генерирует коррупцию. Так вот преимуществом любого руководителя является, во-первых, устойчивая деловая репутация как его, так и институции; во-вторых, повышение эффективности институции; в-третьих, высвобождение ресурсов для развития и выполнения функций; в-четвертых, рост мотивации самих работников организации; в-пятых, привлечение лучших работников. Но в Министерстве обороны действительно сложилась ситуация, когда закон в отношении уполномоченного антикоррупционного подразделения был нарушен. Правда, не по инициативе министра, а по инициативе его первого заместителя господина Замлинского.
— Мог ли министр отдавать эту компетенцию заместителю, учитывая очевидный конфликт интересов? Ведь Ростислав Замлинский отвечает за финансы МО и вместе с тем контролирует весь антикоррупционный блок, включая антикоруправление, финансовый аудит и инспекцию. После скандала и ареста Шаповалова и Хмельницкого Резников показательно сменил заместителей, но деньги же и контроль остались (!) под Замлинским и советником Резникова еще со времен Киеврады Андреем Мирошниченко. Который, кстати, не выходит из приемной министра. Эта команда, напомню, весьма «эффективно» работала в «Фонде 3000», который «потерял» миллиарды олигархов, опекая строительство «Больницы будущего».
— О господине Мирошниченко и его бэкграунде в НАПК ничего не известно, а что касается нарушения закона в отношении полномочий господина Замлинского, то оно действительно было. И здесь есть признаки конфликта интересов, потому что уполномоченное подразделение подчинялось заместителю министра, в деятельности которого содержалось больше всего коррупционных рисков.
Но хочу сказать ради объективности, что на сегодняшний день у нас конфликт двух норм — нормы «Закона о центральных органах исполнительной власти» и «Закона о предотвращении коррупции». Закон Украины о центральных органах исполнительной власти отмечает, что у министра, руководителя ЦОИВ должен быть заместитель, ответственный за антикоррупционную деятельность. А «Закон о предотвращении коррупции» гласит, что уполномоченное подразделение по вопросам предотвращения коррупции (им, кстати, может быть и уполномоченное лицо, и заместитель министра) должно непосредственно подчиняться руководителю органа исполнительной власти. Поэтому здесь ситуация обусловлена еще и коллизией в законодательной плоскости.
Но когда мы это установили, то внесли предписание министру обороны об отмене приказа о передаче полномочий Замлинскому. Кроме того, к тому времени, когда мы проводили проверку МО, было зафиксировано, что управление ликвидировано и преобразовано в отдел. В результате уменьшилась численность штата, а отдел работы с изобличителями был ликвидирован. Такие действия, очевидно, не отвечали «Закону о предотвращении коррупции» в части обеспечения соответствия штатной численности уполномоченного подразделения, количеству работников в организации и имеющихся рисков.
Заместитель Министра обороны Украины Ростислав Замлинский (по центру) на встрече с делегацией Комитета Палаты представителей США по вооруженным силам
Поэтому мы подали предписание повторно. И, нужно отдать должное министру обороны, он признал ошибку, фактически спровоцированную этой коллизией и служебными докладами его первого заместителя Замлинского. Он отменил как директиву подчинения уполномоченного подразделения первому заместителю министра, так и директиву о ликвидации управления предотвращения коррупции в Министерстве обороны. И таким образом вернул ситуацию в законное русло.
— Но на пятый месяц войны, когда каждая копейка имеет значение. Более того, по моей информации, де-факто ничего не изменилось, и господин Замлинский продолжает расписывать документы, только уже на заместителя руководителя антикоруправления.
— По плану проверок Национального агентства, в августе 2022-го НАПК начало проверку Министерства обороны. Эта проверка фактически завершилась в сентябре и после этого мы готовили акт проверки. Мы представили министру обороны акт и предписание по результатам проверки, на которое получили ответ о приведении приказов министра обороны в соответствие к закону.
— Передо мной три предписания — первое в августе, потом — в октябре и феврале.
— Что касается первых двух, то действительно, не были выполнены требования к предписаниям, и в связи с этим мы отправили в Министерство обороны уже третье предписание, с описанием всей ситуации, всех данных о коррупционных рисках. Некоторые из них были связаны, в том числе с ограничением самостоятельности уполномоченного подразделения, непривлечением его к рассмотрению жалоб о коррупции со стороны других подразделений МО. То есть там вопросы были как к руководству МО, так и к деятельности уполномоченного подразделения. Но в первую очередь они были обусловлены необеспечением операционной независимости.
— Проще говоря, уполномоченный с лета не имел доступа к министру и документам министерства, а давить на него стали, когда он начал докладывать, что в МО есть финансовые нарушения.
— Об этом подробнее, наверное, может рассказать сам уполномоченный. Но мы действительно установили, что, например, подразделения, которые рассматривали обращения о коррупции, не привлекали уполномоченное подразделение. А госсекретарь министерства господин Ващенко с заместителем министра господином Замлинским блокировали обращение документации между руководителем министерства обороны и уполномоченным подразделением.
— Это правда, что НАПК готовит протокол на госсекретаря министерства господина Ващенко по факту служебной подделки в деле бывшего руководителя департамента закупок господина Хмельницкого, которого господин Ващенко тем самым старался спасти?
— Не могу подтвердить эту информацию. Как вы знаете, у меня 17-летний прокурорский опыт. Если будет установлен факт служебной подделки, то не может быть никакого протокола, и по этому факту должно быть зарегистрировано уголовное производство. Такие действия квалифицируются не по Кодексу об админнарушениях, а по Уголовному кодексу Украины. Сейчас я не могу подтвердить факт совершения такого правонарушения, мы не информировали правоохранительные органы.
— Однако же НАПК проводит какие-то действия в отношении пана Ващенко?
— Мы проверяем достоверность информации об увольнении этого пана с должности после соответствующего обращения НАПК. Начали проверку, как только получили информацию, что Богдан Хмельницкий был не уволен, а фактически переведен на другую должность.
— Возвращаясь к антикоррупционному блоку МО. Можно, конечно, критиковать самого уполномоченного: почему, вообще, об этих яйцах написали журналисты, а не уполномоченный, который был внутри системы и все видел? Но давайте все же поставим вопрос шире — почему вообще не сработал антикоррупционный механизм на уровне системы государственного управления? Почему министр может давать своим подчиненным доверенность подписывать от его имени миллиардные контракты, а наладить систему, которая бы страховала его от недобропорядочного заместителя, не может? Или не хочет и не делает, если у него другие ценности и задачи?
— Вопрос системный, спасибо. Об этом тоже как раз и написано в программе, которая сейчас лежит на столе у главы правительства. Попробую объяснить. Сам институт уполномоченных по предотвращению коррупции появился в правовой системе Украины лишь с 2013 года. После создания НАПК в 2015 году агентство должно была обеспечить методическую помощь уполномоченным антикоррупционным подразделениям. Но когда меня назначили в 2020 году главой НАПК, агентство фактически не имело никаких системных инструментов для обеспечения независимости антикоррупционных уполномоченных. То есть вообще не помогало уполномоченным. Мы двигались (учили уполномоченных, готовили методики и тому подобное), ожидая антикоррупционную стратегию, а сейчас ждем программу.
Так что, основными причинами, которые сдерживают реализацию уполномоченными подразделениями (лицами) по вопросам предотвращения и выявление коррупции своего потенциала (здесь я буквально процитирую программу), является:
— во-первых, отсутствие лидерской позиции (тона свыше) руководителя в утверждении антикоррупционных стандартов в деятельности учреждения; непонимание и непринятие руководителем преимуществ деятельности уполномоченного как независимого профессионала, обеспечивающего реализацию антикоррупционной политики в учреждении;
— во-вторых, некая правовая неопределенность в создании уполномоченного подразделения (назначении и определении лица) по вопросам предотвращения и выявления коррупции в отдельных органах власти;
— в-третьих, отсутствие системы профессионального развития и неразвитая профессиональная сеть антикоррупционных уполномоченных;
— в-четвертых, отсутствие формально определенных приоритетов в деятельности уполномоченного подразделения (лица);
— в-пятых, отсутствие четких гарантий автономии, в том числе финансовой.
Все это нужно сделать, чтобы система реально заработала. Дать ей, как вы сказали, зеленый свет на уровне всего государственного управления. Дело в том, что закон требует от каждого министра независимо от того, политический он назначенец или технократический, утвердить антикоррупционную программу министерства, предусматривающую мероприятия по управлению рисками. Кроме того, внутренние политики, организация работы любого органа власти предусматривают порядок договорной работы. Так вот они должны предусматривать привлечение уполномоченного подразделения к проверке контрагентов, обработке договоров. Как это и прописано в законе. Антикоррупционный уполномоченный должен визировать такие документы.
— Чего уполномоченный не мог делать в МО.
— Они не могли в полном объеме выполнять эти функции, и именно поэтому мы отразили это в предписании. И господин Резников и публично, и, насколько мне известно, организационно сейчас принимает меры для формирования уполномоченного подразделения и его работы согласно этим требованиям.
— То есть перезагружает антикоррупционный блок, который до того сам уничтожал?
— Вопрос в том, что, согласно предписанию Национального агентства, предусмотрено проведение служебного расследования, которое должно установить, кто виноват.
— Вам не кажется, что это очередная казуистика?
— Служебное расследование не проводится «против», как вы говорите, уполномоченного или какого-то конкретного лица. Служебное расследование проводится по фактам нарушений, и я надеюсь, что комиссия по проведению служебного расследования, работающая в Министерстве обороны Украины, обеспечит установление настоящих причин этих нарушений.
— Вы имеете в виду, что в выводах будет фамилия господина Замлинского, который блокировал процесс по доверенности министра?
— Я не хочу публично влиять на ход проверки и тем более на служебное расследование, которое проводит Министерство обороны, это вопрос к министру и комиссии.
— Но вы же будете защищать антикоррупционного уполномоченного МО? Точнее, мундир НАПК.
— Законом Украины о предотвращении коррупции предусмотрено, что, когда увольнение уполномоченного осуществляется по инициативе руководителя учреждения, то НАПК должны предоставить согласие или отказать в предоставлении согласия. Согласие на увольнение НАПК не предоставляло, но хочу сказать, что при наличии согласия сторон или по инициативе самого уполномоченного, такое согласие не требуется.
— Но вы же знаете, что сейчас задним числом пишут приказы о дисциплинарных взысканиях? И что ваш подопечный Чухрай будет подавать заявление в ГБР?
— Год назад Национальное агентство, во исполнение запроса Кабинета министров и Министерства юстиции, подготовило новый порядок проведения служебных расследований в таких ситуациях. Новая редакция постановления №950. Но в течение года Кабинет министров никак не вынесет его на рассмотрение. Это постановление (в случае его принятия) обеспечило бы более быстрое и объективное проведение служебных расследований в таких ситуациях. Запрос был от правительства, но правительство уже год не может утвердить это постановление.
Кроме того, антикоррупционная программа четко расставляет акценты: изменение структуры и штата антикоррупционных подразделений ЦОИВ после внесения соответствующих изменений в законы будет согласовываться с НАПК. Чтобы больше не было ситуации, как с Минобороны. Это позволит нам защищать уполномоченных от каких-либо неправомерных действий в органах, где они работают.
Но нам же нужно, чтобы «тон сверху» был для всех министров, а не только для министра обороны. И президент, и премьер-министр должны постоянно напоминать высшим государственным должностным лицам о преданности добропорядочности. И не только на словах, но и своими решениями демонстрировать нетерпимость к коррупционным действиям.
— И чтобы закрыть гештальт с Минобороны, которое, по вашим же словам, ликвидировало отдел изобличителей. В МО была еще одна показательная история с директором Департамента внутреннего аудита министерства паном Андреем Бойко, который, на минуточку, является изобличителем в кейсе нарушений МО на 25 миллионов гривен. По той же схеме его сместили сразу после прихода в МО Резникова и его окружения. Сейчас суд восстановил Бойко на должности, и он ждет справедливого решения кассации Верховного суда. Но сейчас дело не в его отношениях с МО, и даже не в фамилии. Просто скажите, пожалуйста, что нужно написать в антикоррупционной программе НАПК, чтобы люди, которые становятся изобличителями на такую сумму, не думали: «Зачем я это сделал? Чтобы потом в одиночку сражаться с системой? И кто, вообще, выплатит мне десять процентов от суммы, сохраненной для государства?».
— Институт изобличителей коррупции — новый для Украины. Фактически он начал эффективно развиваться с 2019 года. НАПК предложило парламенту создать портал сообщений изобличителей. К сожалению, его создание тоже затянулось больше чем на два года. Наши партнеры по проекту USAID останавливали эту работу из-за того, что президент наложил вето на законопроект, который вводил его в действие. Мы надеемся до 1 июня запустить портал изобличителей.
— Что он обеспечит?
— Анонимное сообщение о коррупционном правонарушении в любой организации. Лицо, которое анонимно сообщит, получит цифровой код. И если по результату сообщения будет возбуждено уголовное производство, а по результатам рассмотрения дела — вынесен обвинительный приговор суда (если денежный размер предмета преступления или причиненные государству убытки от такого преступления равны или превышают 13 миллионов 420 тысяч по состоянию на 01.01.2023), изобличитель может получить 10% от денежного размера предмета коррупционного преступления или от причиненного государству убытка (но не больше 20 миллионов 100 тысяч по состоянию на 01.01.2023).
Хочу заметить, что изобличитель — это не любое лицо, которое сообщает о коррупции, а лицо, которое сообщает о коррупции в организации, где оно работает или проходит обучение, или выполняет какую-то другую профессиональную деятельность, находясь в отношениях с той или иной организацией.
— В этом и заключается подвиг изобличителя.
— Да. И для того, чтобы этот институт должным образом заработал, необходимо, как я уже сказал, запустить портал изобличителей, а также обеспечить их реальную независимость и защиту. Что НАПК сейчас и обеспечивает, но в рамках своих сил и возможностей. Например, мы представляли интересы руководителя уполномоченного подразделения НАЭК «Энергоатом» пана Олега Полищука, выиграли суды, включая Верховный суд. Также защитили многих изобличителей с помощью наших антикоррупционных уполномоченных.
— К сожалению, не в Министерстве обороны.
— К сожалению. Отдел работы с изобличителями — один из самых больших в НАПК. С целью повысить контроль на этом направлении в ближайшее время наше юридическое управление будет представлять интересы изобличителей. Но, опять же, хочу сказать, что большинство антикоррупционных мероприятий мы не можем реализовывать, потому что правительство до сих пор не утверждает государственную программу.
